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Reforma tributaria: cosas que se saben y cosas que no se saben

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NOTA DE RAZÓN PÚBLICA 21-08-2022/ FOTO GETTY

Supongamos que el proyecto del gobierno se convierte en una ley. ¿Cuáles serán sus efectos? El “impuesto saludable” ilustra bien la cuestión

En qué consiste el proyecto

El 8 de agosto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cabeza de José Antonio Ocampo, radicó su propuesta de reforma tributaria en el Congreso de la República.

Esta reforma se propone reducir significativamente los niveles de pobreza y desigualdad bajo la premisa de “igualdad y justicia social”, con un recaudo anual adicional esperado de por lo menos $50 billones en cuatro años, de los cuales $25 billones serán recaudados en 2023.

El Gobierno no ha dado a conocer su plan de gastos y nada podemos decir sobre la reducción de la pobreza —la exposición de motivos indica que con la reforma la pobreza monetaria y la pobreza extrema disminuirán 3,9 y 4,0% , respectivamente—. Desde ahora podemos decir que la reforma amentará el recaudo del impuesto a la renta de personas naturales mediante reducciones significativas de exenciones a los individuos de mayores rentas, lo cual necesariamente reducirá la desigualdad de ingresos.

El impuesto saludable

Por otro lado, la reforma propone mitigar algunas externalidades negativas en materia de salud y medio ambiente, con una nueva estructura tarifaria para bebidas azucaradas y a alimentos ultraprocesados:

  • En el caso de las bebidas azucaradas, su consumo se asocia con enfermedades cardiovasculares, cáncer y diabetes. Según la Federación Internacional de la Diabetes, en 2021, se reportó que cada persona diagnosticada con esta enfermedad crea costos para el sistema de salud colombiano de 1773 dólares.
  • Según el Colectivo de Abogados CAJAR, el consumo de alimentos ultraprocesados se asocia con enfermedades crónicas: hipertensión, obesidad, diabetes y cáncer que suponen costos anuales de $25 billones al sistema de salud.

Sobre la propuesta de gravar las bebidas azucaradas y los alimentos ultra procesados, resaltamos tres aspectos:

  1. Colombia es de los pocos países latinoamericanos que no tienen este tipo de tributos;
  2. La evidencia indica que los productores sí reducen el nivel de azúcar de sus productos, el impuesto sí disminuye el consumo de los bienes gravados, y el menor consumo sí reduce la incidencia de las mencionadas enfermedades;
  3. Salvo que se ejecuten cambios adicionales en las transferencias monetarias a hogares que hace el gobierno —Familias en Acción, Colombia Mayor, etc.— estos impuestos serán regresivos como lo explicamos a continuación.

El proyecto de ley crea el impuesto a las bebidas azucaradas definidas de acuerdo con el contenido de azúcar en gramos (g) del producto por cada 100 mililitros (ml). La tarifa en pesos corrientes de 2022 ($ COP) por cada 100 mililitros (ml) está determinada de la siguiente manera:

  • Menor de 4 g por cada 100 ml: $0
  • Mayor o igual a 4 g por cada 100 ml y menor a 8 g por cada 100 ml: $18
  • Mayor o igual a 8 g por cada 100 ml: $35

Aunque la exposición de motivos indica que administrar un impuesto relativo a la concentración de azúcar en vez de uno ad-valorem “sería recomendable para economías con una buena capacidad administrativa” que no es el caso de nuestro país, el Gobierno apuesta por el primer tipo de impuesto. Los costos de administración del recaudo para los contribuyentes y para la DIAN son aún desconocidos.

El proyecto crea también el impuesto a los productos comestibles ultra procesados con una tarifa ad-valorem del 10 % sobre precio de venta del bien. Conviene resaltar que el listado de bienes a ser gravados es bastante amplio, por lo que las críticas no se han hecho esperar y Ocampo ha advertido que se harán algunas modificaciones en el articulado, probablemente para tener una lista de bienes mucho menor.

La Gráfica 1 emplea los datos de la Encuesta de Presupuesto de los Hogares 2016-2017 (ENPH) y presenta el porcentaje de hogares por decil de gasto que consume cada uno de los dos tipos de bienes a ser gravados.

Podemos ver que la reforma afectará de manera generalizada a los hogares: cerca del 80 % de los hogares consume alimentos ultraprocesados mientras que una menor proporción de hogares —que en todo caso es superior al 50 %— consume bebidas azucaradas.

En adición, el porcentaje de hogares que consumen estos dos grupos de bienes crece a medida que aumenta el nivel de gasto: para el primer decil de gasto el 52,1 % de los hogares consume bebidas azucaradas, mientras que para el último decil el 72,8 % de los hogares lo hace. Estas cifras son 74,9 % y 88,2 % respectivamente para el consumo de alimentos ultraprocesados.

Gráfica 1. Porcentaje de hogares que consumen el bien, por deciles de gasto.

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Fuente: Cálculos propios con base en ENPH 2016-2017.

En relación con el gasto total, los hogares más pobres destinan un porcentaje mayor a comprar estos dos grupos de alimentos como se ilustra en la Gráfica 2.

Además, el porcentaje del gasto total que destinan los hogares para el consumo de estos bienes decrece a medida que aumenta el nivel de gasto: el primer decil de gasto destina 0,77 % de sus ingresos al consumo de bebidas azucaradas, mientras que el último decil de gasto destina 0,22 % de sus ingresos. Las cifras son 1,34 % y 0,62 % respectivamente para el consumo de alimentos ultraprocesados.

Sin embargo, en términos de cantidades sucede lo opuesto: hay una relación positiva entre el volumen consumido y el nivel de ingreso —gasto— del hogar, siendo el consumo promedio de los hogares de 1,5 litros per-cápita al mes.

Gráfica 2: Consumo de bienes gravados, porcentaje del gasto y litros consumidos, por deciles de gasto.

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Fuente: Cálculos propios con base en ENPH 2016-2017, Gasto per cápita promedio de cada decil en paréntesis cuadrado (precios de 2021).

Para entender algunas de los efectos de la reforma, a partir del modelo de micro simulación de impuestos y transferencias a hogares, COLMOD, se realizó un ejercicio exploratorio de los potenciales costos para los hogares y de recaudo para el Gobierno de los dos impuestos, no se asume ningún cambio en el comportamiento de los hogares y todos los valores monetarios se llevan a 2021 empleando el IPC.

Sobre la baase de la ENPH calculamos, por un lado, el promedio de consumo de bebidas azucaradas y por otro para identificar el gasto promedio antes de impuestos, como el IVA, de alimentos ultraprocesados.

Podemos ver que la reforma afectará de manera generalizada a los hogares: cerca del 80 % de los hogares consume alimentos ultraprocesados mientras que una menor proporción de hogares —que en todo caso es superior al 50 %— consume bebidas azucaradas.

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Foto: Chef and hotel A pesar de que el recaudo de estos dos impuestos no contribuye sustancialmente a elevar los recursos fiscales de la nación, su introducción es bienvenida, en especial por los potenciales efectos comportamentales.

Los resultados se presentan en l Gráfica 3. Encontramos que la incidencia del impuesto es mayor para los hogares más pobres —deciles 1 a 3—, el impuesto adicional equivale a cerca de 0,21 % de su gasto mensual total, de los cuales 0,07 pp representan el impuesto a las bebidas azucaradas y el restante 0,14 pp equivale al impuesto a comidas ultraprocesadas.

En el caso de los hogares en el último decil, el impuesto representa cerca de 0,079 % de su gasto, con 0,016 puntos porcentuales (pp) y 0,063 pp para bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados respectivamente.

Gráfica 3: Impuesto como porcentaje del gasto total y recaudo, por deciles de gasto.

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Fuente: Cálculos propios con base en ENPH 2016-2017 y COLMOD, Gasto per cápita promedio de cada decil en paréntesis cuadrado (precios de 2021).

En términos del recaudo adicional, los hogares de mayores ingresos —gastos—asumen una mayor parte de la carga de ambos impuestos debido a su mayor consumo absoluto de ambos tipos de bienes.

El impuesto a bebidas azucaradas recaudaría $0,140 billones al año —precios de 2021— siendo los deciles 9 y 10 los mayores aportantes con $19 y $24 miles de millones respectivamente. Para el impuesto a los alimentos ultraprocesados $0,375 billones anuales con aportes de los deciles 9 y 10 de $98 y $57 miles de millones respectivamente.

Las dudas que quedan

A pesar de que el recaudo de estos dos impuestos no contribuye sustancialmente a elevar los recursos fiscales de la nación, su introducción es bienvenida, en especial por los potenciales efectos comportamentales de los hogares que traen los mismos y su consecuente efecto sobre el gasto en salud.

Sin embargo, destacamos tres incógnitas:

  1. la falta de información sobre la forma en la que el Gobierno va a emplear los recursos adicionales, en especial si para reducir el efecto regresivo de los impuestos se harán transferencias monetarias a hogares adicionales.
  2. Otra incógnita es si un impuesto como el propuesto para las bebidas azucaradas resulta administrativamente manejable, en especial dada la gran variedad de productos, presentaciones y productores de estos.
  3. Por último, no es claro si el listado de bienes ultraprocesados incluidos en el articulado de la reforma será menor, como parece entrever el ministro Ocampo. De ser el caso, el efecto en términos de recaudo será aún más reducido.

*Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores.

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